Antecedentes históricos

Después de la Guerra de los Seis Días de 1967, Israel se encontró de manera bastante inesperada con control sobre territorios que previamente estaban en poder de Egipto (Gaza y Sinaí), Siria (las Alturas de Golán), y Jordania (la Margen Izquierda y el este de Jerusalén).

En julio-agosto de 1967, Yigal Allon, entonces líder del partido Ahdut Ha'Avoda y Ministro de Trabajo, presentó un plan para entregar al Reino Hachemita de Jordania, a cambio de la paz,  la columna montañosa de la Margen Izquierda, incluyendo Hebrón, Belén, Ramallah, Nablus, y Jenin, reteniendo el este de Jerusalén y la franja mayormente despoblada del sur del valle del Jordán al oeste del río, junto con la línea costera occidental del Mar Muerto. Se consideraba crucial controlar la costa del río para evitar la invasión desde el este por parte de ejércitos hostiles.

El Plan Allon nunca se implementó, no sólo porque el gabinete israelí no lo aprobó sino porque ninguna autoridad árabe lo aceptó - el rey Hussein de Jordania quería que devolvieran la totalidad de la Margen Izquierda incluyendo el este de Jerusalén, y la Organización para la Liberación Palestina (OLP) insistía de manera similar en la totalidad de Palestina. Sin embargo, durante los siguientes 10 años de gobiernos laboristas en Israel, las líneas de Allon definieron los límites de los asentamientos.

Después de que Israel anexó el este de Jerusalén y declaró unificada la ciudad, permitió con precaución el asentamiento en la zona Etzion Bloc entre Belén y Hebrón donde los árabes habían arrasado cuatro kibutzim en 1948; en el valle del Jordán, el desierto de Judea a lo largo del Mar Rojo, el centro de Hebrón; y Gaza y el Golán. No se anexó la Margen Izquierda, y no se crearon asentamientos en sus zonas fuertemente pobladas.

Una vez que el partido Likud asumió el poder en 1977, se fortaleció intensamente el movimiento de asentamientos cuando el gobierno creó algunos nuevos en la zona central montañosa de la Margen Izquierda, mucho más allá de los límites del Plan Allon. La población de colonos aumentó notablemente. Cuando el Likud ganó la elección en mayo de 1977, había aproximadamente 4000 colonos en los territorios (sin contar el este de Jerusalén). Para 1993, cuando comenzó el proceso de Oslo, el número había aumentado a 116.000. Desde entonces, y a pesar de promesas hechas por sucesivos gobiernos israelíes de congelar la actividad en los asentamientos, excepto en virtud del "crecimiento natural", la cifra se ha duplicado. Durante la segunda Intifada, los gobiernos israelíes también consintieron en la creación de “puestos de avanzada” en sitios desde los que se perpetraban ataques contra colonos judíos. Actualmente casi 300.000 israelíes viven en 120 asentamientos en la Margen Izquierda.

Problemas legales

Desde el comienzo de la actividad de asentamientos en 1967, el proyecto ha sido criticado argumentando que los mismos son ilegales. La Resolución 465 del Consejo de Seguridad de la ONU, aprobada en marzo de 1980, otorgó a este reclamo un sello de aprobación oficial e internacional. Entre otros aspectos señala

... todas las medidas adoptadas por Israel para modificar el carácter físico, la composición demográfica, la estructura institucional o el estatuto de los territorios palestinos y otros territorios árabes ocupados desde 1967, incluso Jerusalén, o cualquier parte de los mismos, carecen totalmente de validez legal ,y la política y las prácticas de Israel de asentar a grupos de su población y a nuevos inmigrantes en esos territorios constituye una violación manifiesta del Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra y constituyen también un serio obstáculo para el logro de una paz completa, justa y duradera en Medio Oriente…

Si bien Estados Unidos votó a favor de la resolución, el gobierno de Carter explicó posteriormente que su intención había sido abstenerse y que su voto afirmativo se debió a un "corto circuito en la comunicación" entre la Casa Blanca y la misión de Estados Unidos ante Naciones Unidas

La posición de Israel en relación con los aspectos legales de su política de asentamientos, declarada en 1967, ha evolucionado en cierta medida adaptándose a las realidades cambiantes, a saber: los tratados de paz con Egipto (1979) y Jordania (1994) y los acuerdos de Oslo con los palestinos.

Sin embargo, en general, los principios básicos de la postura legal de Israel han permanecido inmutables.

Aplicabilidad del Cuarto Convenio de Ginebra: según el artículo 2 del convenio, se aplica a "todos los casos de ocupación parcial o total del territorio de una Alta Parte Contratante (por otra Alta Parte Contratante)". En otras palabras, se refiere a la ocupación del territorio de un país signatario del Convenio por otro signatario, es decir que se refiere a la ocupación del territorio de un país signatario del Convenio por otro signatario. Tanto Israel como Jordania eran signatarios del Convenio cuando se inició la guerra de 1967. Sin embargo, la conquista de la Margen Izquierda por Israel no se puede considerar " ocupación del territorio por una Alta Parte Contratante" ya que la ocupación por parte de Jordania de la Margen Izquierda en 1948 a través de "conquista agresiva" fue ilegal, y dos años después unilateralmente anexó la zona, un acto que sólo reconocieron dos miembros de la comunidad internacional, Gran Bretaña y Pakistán. Contrariamente a ello, la conquista por parte de Israel de la Margen Izquierda en 1967 fue defensiva (Jordania atacó a Israel) y por ende legal.

Como Jordania no tenía la soberanía legítima en la Margen Izquierda, la presencia israelí allí no era "ocupación" según el significado del término en el Convenio de Ginebra. A pesar de ello, Israel ha aplicado voluntariamente las disposiciones humanitarias del Convenio en las zonas conquistadas, por ejemplo permitir las visitas del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) a las instalaciones en que se encontraban las personas acusadas de delitos contra la seguridad.

Zona disputada. Por ende, políticamente, la Margen Izquierda se considera preferiblemente como territorio sobre el que existen reclamaciones contradictorias. Israel tiene reclamaciones válidas de título sobre el territorio, basadas no sólo en su conexión histórica y religiosa con la tierra y sus reconocidas necesidades de seguridad, sino también por el hecho de que el territorio no estaba bajo la soberanía de ningún estado, y llegó a estar bajo control israelí en una guerra de autodefensa que fue impuesta a Israel. Al mismo tiempo Israel reconoce que los palestinos también plantean reclamaciones legítimas sobre la zona. En realidad, el mero hecho de que las partes hayan acordado participar en negociaciones sobre los asentamientos indica que visualizan una solución de compromiso en el asunto.

Artículo 49: la legislación internacional humanitaria prohíbe la transferencia forzosa de segmentos de población de un estado al territorio de otro estado ocupado como resultado de conflicto armado. Este principio se refleja en el Artículo 49 del Cuarto Convenio de Ginebra, que se redactó inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Según confirma el comentario autorizado de CICR al Convenio, la idea era proteger a las poblaciones locales del desplazamiento, incluyendo poner en peligro su existencia individual como raza, tal como ocurrió con los traslados forzados de población en Checoslovaquia, Polonia y Hungría antes y durante la guerra. Claramente no es éste el caso en la Margen Izquierda.

Soberanía legítima: las disposiciones del Convenio de Ginebra respecto de los traslados forzados de población no cubren el retorno voluntario de individuos a las ciudades y pueblos de las cuales se los había expulsado, o a sus antepasados. Tampoco prohíbe el traslado de individuos a territorio que no estaba bajo soberanía legítima del estado ni de titularidad privada. Los asentamientos israelíes se establecieron sólo después de un exhaustivo proceso de investigación, bajo la supervisión de la Corte Suprema de Israel, diseñado para asegurar que no se establecieran comunidades en territorio árabe privado.

Opinión de abogados internacionales: una cantidad de académicos legistas reconocidos han acordado con la posición israelí que sostiene que los asentamientos israelíes no violan la legislación internacional. Según escribió el profesor Eugene Rostow, ex subsecretario de estado para asuntos políticos de Estados Unidos: "El derecho judío a asentarse en la zona es equivalente en todo sentido al derecho de la población local a vivir allí" (American Jewish of International Law, 1990, vol. 84, pag. 72).

Acuerdos palestino-israelíes: los acuerdos celebrados entre Israel y los palestinos (ver a continuación "Aspectos políticos") no contienen prohibición alguna referida a la construcción o expansión de los asentamientos. Por el contrario, los acuerdos prevén específicamente que el tema de los asentamientos se reserva para negociaciones de estado permanente, que se llevarán a cabo en la etapa de conclusión de las conversaciones de paz. En realidad, las partes expresamente acordaron que la Autoridad Palestina no tiene jurisdicción ni control sobre los asentamientos ni los israelíes, hasta que se arribe a un acuerdo de estado permanente.

Aspectos políticos

Además de las cuestiones legales, frecuentemente los asentamientos han generado críticas por dificultar un acuerdo de paz. Israel ha rechazado de plano la acusación de que los asentamientos son un obstáculo para la paz, señalando que con anterioridad a 1967 no había asentamientos israelíes en la Margen Izquierda y Gaza, y sin embargo los partidos árabes rehusaron hacer la paz con Israel. Más aún, Israel recuerda que en 1979 evacuó a miles de colonos del norte de Sinaí como parte del tratado de paz con Egipto; que en la Cumbre de Camp David de 2000 y las negociaciones ulteriores acordó evacuar docenas de asentamientos de la Margen Izquierda y Gaza como parte del acuerdo de estado permanente con los palestinos; y que en 2005 unilateralmente se retiró de la Franja de Gaza, desalojando a 8000 colonos. Las acciones israelíes han probado una y otra vez que cuando surge un socio serio para la paz de la parte árabe, Israel está dispuesto a tomar decisiones difíciles incluso a costa de desmantelar los asentamientos.

En el análisis final, el aspecto político de los asentamientos pesa más que los argumentos legales. En los acuerdos de Oslo, las partes expresamente acordaron que el problema de los asentamientos junto con otras cuestiones centrales, como las fronteras, y Jerusalén y los refugiados, se reservarán para las negociaciones de estado permanente. Estos acuerdos también estipulan que entretanto las partes se deberán abstener de tomar medidas unilaterales que pudieran alterar la condición de la Margen Izquierda. En opinión de Israel, la construcción de viviendas (dentro de los asentamientos existentes) no afecta la condición final de la zona. Israel sostiene que la prohibición referida a medidas unilaterales se acordó para garantizar que ninguna de las partes tomara medidas que cambiaran la situación legal del territorio (por ejemplo mediante la anexión o declaración unilateral de condición de estado), en espera del resultado de las negociaciones de estado permanente. Israel sostiene que los asentamientos no pertenecen a esta categoría

En una carta fechada el 14 abril de 2004, el entonces Presidente George W. Bush escribió al entonces Primer Ministro Sharon que seguía comprometido con su "visión de dos estados viviendo lado a lado en paz y seguridad como clave para la paz, y a la hoja de ruta como camino para alcanzarla". El Presidente añadió:

Como parte de un acuerdo final de paz, Israel debe contar con fronteras seguras y reconocidas, que deberán emerger de las negociaciones entre las partes en virtud de las Resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. A la luz de nuevas realidades en el territorio, incluyendo importantes centros poblados israelíes ya existentes, no es realista esperar que el resultado de las negociaciones de estado final sea un retorno completo y absoluto a las líneas del armisticio de 1949, y todos los intentos anteriores de negociar una solución de dos estados han arribado a la misma conclusión. Es realista pensar que sólo se alcanzará un acuerdo de estado final sobre la base de cambios mutuamente acordados que reflejen estas realidades.

Si bien la carta no se compromete con fronteras específicas, claramente alude a los parámetros de la propuesta Barak-Clinton de 2000, que estipulaba que Israel retendría los bloques principales de asentamientos judíos (el bloque Etzion, Ariel, y otros), en tanto que se retiraría a los colonos que habitan las zonas centrales de la Margen Izquierda, reubicándolos en estos bloques. Israel, según esta propuesta, compensaría a los palestinos por la pérdida de un pequeño porcentaje del territorio de la Margen Izquierda con una pequeña parcela de territorio israelí.

La primera fase de la hoja de ruta estipula que ambas partes se comprometen a medidas específicas de generación de confianza: los palestinos actuarían sobre seguridad, contraterrorismo e incitación, y los israelíes a su vez sobre la actividad de asentamientos. Sin embargo, si bien ambas partes aceptaron formalmente el plan, no acordaron su implementación. Los israelíes dicen que la implementación debería ser secuencial: primero los palestinos deberán detener la violencia y el terrorismo, y luego Israel cumplirá su parte. Los palestinos por otro lado, sostienen que el plan se debe implementar de "manera paralela", es decir que ambas partes deberán cumplir sus obligaciones al mismo tiempo. (En su visita de mayo a Washington, el Presidente de la Autoridad Palestina Mahmoud Abbas sostuvo en entrevistas y reuniones privadas que los palestinos ya han cumplido sus obligaciones; el Presidente Obama, respondiendo la pregunta de un periodista en Dresden una semana después, dejó en claro que no ha sido así).

En un discurso histórico en la Universidad Bar-Ilan el 14 junio, el Primer Ministro israelí Netanyahu presentó su visión de una solución de dos estados. Dijo: "Si obtenemos esta garantía (internacional) en cuanto a la desmilitarización y a la necesidad de seguridad de Israel, y si los palestinos reconocen a Israel como el Estado del pueblo judío, estaremos preparados para alcanzar una solución en un futuro acuerdo de paz, donde exista un estado palestino desmilitarizado al lado del estado judío". Con referencia a la cuestión de los asentamientos, añadió: "... no tenemos intención de construir nuevos asentamientos ni expropiar territorio adicional para los ya existentes".

La Casa Blanca recibió con beneplácito el discurso del Primer Ministro, llamándolo un "importante paso adelante". Sin embargo, los líderes palestinos y árabes rechazaron sus condiciones para una solución de dos estados considerándolas irrazonables. El Presidente Mubarak de Egipto dijo que "el llamamiento a reconocer a Israel como estado judío complica las cosas aún más y da por tierra con las posibilidades de paz".

Durante sus primeros dos meses en el cargo, y antes del discurso del 14 de junio, el nuevo gobierno israelí rehusó afirmar explícitamente su compromiso con una solución de dos estados, lo que sometió a Israel a una mayor presión internacional, y norteamericana, en relación con los asentamientos. Resulta dudoso que la posterior aceptación condicional de dicha solución por parte de Netanyahu alivie la presión. En tanto que Israel sostiene que los asentamientos no deberían afectar el resultado de las negociaciones de estado permanente, los adversarios de Israel -y lamentablemente muchos de sus amigos también- continúan manifestando que los asentamientos afectan el resultado de las negociaciones, complicando la posibilidad de alcanzar una solución de dos estados.

Conclusiones

Más allá del impacto real o supuesto sobre el resultado de las negociaciones palestino- israelíes, los asentamientos se han convertido en un asunto que conlleva una carga emocional porque simboliza las conflictivas narrativas nacionales de las partes. Para los palestinos y sus aliados, representan la injusticia impuesta al pueblo palestino por el proyecto sionista, que describen como una manifestación más del colonialismo europeo. Para muchos israelíes, por el contrario, simbolizan la esencia del sionismo, el regreso del pueblo judío a su antigua patria.

Los conflictos complejos y de larga data raramente se resuelven alcanzando un acuerdo sobre narrativas históricas o símbolos nacionales. En la mayoría de los casos se solucionan a través de decisiones no ideológicas, a veces ad-hoc, que permiten un cierto grado de convivencia. El desafío que enfrentan las dos partes, y aquellos que tratan de ayudarlas a resolver el conflicto, es despojarlos de su simbolismo para poder recurrir a una solución pragmática.